對超級平臺和大型平臺企業(yè)提出更高的合規(guī)要求，強(qiáng)調(diào)其引領(lǐng)公平競爭方面的主體責(zé)任，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，此舉能為平臺企業(yè)在未來發(fā)展確立穩(wěn)定的制度框架。

文 |《財經(jīng)》E法 樊瑞

編輯 | 朱弢

什么樣的平臺屬于超大型平臺，它們需要承擔(dān)哪些責(zé)任？

10月29日，市場監(jiān)管總局公布《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》（下稱《分類分級指南》）和《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》（下稱《主體責(zé)任指南》），并向社會征求意見。征求意見的截止日期為11月8日。

這是中國首次作出明確的平臺分類、分級標(biāo)準(zhǔn)，并針對平臺企業(yè)提出35條具體的主體責(zé)任，包括公平競爭示范、平等治理、開放生態(tài)等具體內(nèi)容，其中更是對超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者單獨提出9條合規(guī)義務(wù)。

受訪專家表示，近期中國進(jìn)入平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法加速期，不斷涌現(xiàn)出立法、修法和規(guī)章。兩份指南的出臺主要是為了回應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的新問題，其中對超大型平臺企業(yè)提出更高的合規(guī)要求，強(qiáng)調(diào)其引領(lǐng)公平競爭方面的主體責(zé)任，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求，此舉能為平臺企業(yè)在未來發(fā)展確立穩(wěn)定的制度框架。

01

超大型平臺承擔(dān)“守門人”責(zé)任

《分類分級指南》對平臺進(jìn)行了分類和分級。其中以平臺連接屬性和主要功能為出發(fā)點，將互聯(lián)網(wǎng)平臺分為六大類：網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺、生活服務(wù)類平臺、社交娛樂類平臺、信息資訊類平臺、金融服務(wù)類平臺、計算應(yīng)用類平臺。

從用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類、經(jīng)濟(jì)體量、限制能力四個方面出發(fā)，將中國互聯(lián)網(wǎng)平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺三級。這是首次明確根據(jù)平臺規(guī)模進(jìn)行分類，提出超級平臺的概念。

超級平臺是指平臺有超大用戶規(guī)模、超廣業(yè)務(wù)種類、超高經(jīng)濟(jì)體量和超強(qiáng)限制能力。具體標(biāo)準(zhǔn)是指在中國的上年度年活躍用戶不低于5億，核心業(yè)務(wù)至少涉及兩類平臺業(yè)務(wù)，上年底市值（估值）不低于10000億人民幣，具有超強(qiáng)的限制商戶接觸消費(fèi)者（用戶）的能力。

大型平臺是指在中國的上年度年活躍用戶不低于5000萬，具有表現(xiàn)突出的平臺主營業(yè)務(wù)。上年底市值（估值）不低于1000億人民幣，具有較強(qiáng)的限制商戶接觸消費(fèi)者（用戶）的能力。

根據(jù)《主體責(zé)任指南》的規(guī)定，包括超級平臺和大型平臺在內(nèi)的超大型要承擔(dān)更大的平臺責(zé)任。在平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的35條主體責(zé)任中，有9條專門指向超大型平臺，包括公平競爭示范、平等治理、開放生態(tài)、數(shù)據(jù)管理等內(nèi)容。

浙江省公共政策研究院研究員高艷東表示，超大型平臺用戶量龐大大，無論是平臺行為還是用戶行為，都可能造成巨大的影響，甚至影響社會穩(wěn)定，因此需要比一般小型平臺承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任。“平臺越大，責(zé)任越重大，指南中超級平臺可謂承擔(dān)了‘超級責(zé)任’”，高艷東指出，重視、厘清超級平臺的責(zé)任，規(guī)范超級平臺的公平競爭，可以為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的治理提供有效的管理方案，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康、有序、公平的發(fā)展。

《比較》雜志研究主管陳永偉表示，關(guān)于對超大型平臺如何監(jiān)管，國際上并沒有完全達(dá)成共識。所謂的“守門人”制度是一個比較一致的思路，即對于那些體量較大、掌握關(guān)鍵渠道的平臺賦予更多責(zé)任。歐盟的《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務(wù)法》，以及美國的幾個法案，都是類似思路。陳永偉指出，歐美立法過程十分緩慢，這些制度現(xiàn)在大多還停留在紙面上，最后是否能通過還未有定數(shù)，“從這點上看，中國或許比歐美更有行動力”。

對于分類分級的作用，除了明晰企業(yè)相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，中國社科院大學(xué)副教授韓偉在反壟斷法視角下進(jìn)行了相應(yīng)解讀，《分類分級指南》對于反壟斷法框架中的相關(guān)市場界定具有一定的參考作用（個案中仍應(yīng)基于替代性原則進(jìn)行分析），同時，這份指南也有助于具體案件中對特定平臺市場力量進(jìn)行評估。

韓偉指出，除了針對不同平臺強(qiáng)調(diào)了多種類的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還強(qiáng)調(diào)了社會責(zé)任和環(huán)保責(zé)任，這也符合當(dāng)前各國對可持續(xù)發(fā)展議題不斷重視的趨勢。

那么，超大型平臺是否會承接更大的合規(guī)壓力？北京大學(xué)法學(xué)院副院長薛軍向《財經(jīng)》E法指出，企業(yè)可以《主體責(zé)任指南》為清單，建立起清晰的合規(guī)經(jīng)營體系，“具體包括公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、未成年人保護(hù)和環(huán)境的責(zé)任。這對平臺來說并不是件壞事，平臺根據(jù)自己的影響力，要明確對應(yīng)自己的責(zé)任”。

薛軍還表示，兩份指南除了對平臺產(chǎn)生影響，還會對一些勞動者、特殊的弱勢群體、未成年人、中小企業(yè)等都會帶來巨大影響，會使得中國平臺的合規(guī)經(jīng)營理念得到提升。

02

確立穩(wěn)定的制度框架

據(jù)市場監(jiān)管總局解釋，出臺這兩份指南的目的主要為科學(xué)界定平臺類別、合理劃分平臺等級，推動平臺企業(yè)落實主體責(zé)任，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障各類平臺用戶的權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序。

薛軍表示，兩份指南主要是針對中國目前平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的現(xiàn)狀，為未來平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展確立穩(wěn)定的制度框架，“現(xiàn)在的主要問題是平臺間的類型規(guī)模差別很大，不能用單一的制度框架對平臺提出同樣的要求”。

薛軍指出，在現(xiàn)實生活中，各種平臺的規(guī)模、社會影響力以及對各類主體的控制能力千差萬別。兩份指南區(qū)分超大型平臺與其他平臺，針對二者提出共同但有區(qū)分的監(jiān)管要求，讓超大平臺承擔(dān)更加嚴(yán)格的平臺責(zé)任，破解了以前監(jiān)管籠統(tǒng)的問題，能讓監(jiān)管舉措更有針對性、更加精確。

近年來，中國的平臺經(jīng)濟(jì)得到前所未有的發(fā)展，但同時也出現(xiàn)一些問題。清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長王勇為中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)撰文指出，互聯(lián)網(wǎng)平臺是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是各類數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動的組織者、協(xié)調(diào)者。伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺越來越廣泛參與到資源配置中來。

根據(jù)中國信息通信研究院數(shù)據(jù)， 2015年-2020年，中國超10億美元的互聯(lián)網(wǎng)平臺總價值由7702億美元增長到3.5萬億美元，年均復(fù)合增長率達(dá)35.4%。在互聯(lián)網(wǎng)平臺快速發(fā)展的同時，也帶來了侵犯用戶隱私、濫用市場支配地位、資本無序擴(kuò)張等諸多問題，影響了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

王勇表示，當(dāng)下世界各國都在完善關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管規(guī)范。一方面加強(qiáng)立法，出臺相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面則是轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，從事后的調(diào)查懲罰，轉(zhuǎn)向事前、事中的全鏈條監(jiān)管。兩份指南正是基于中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實，通過借鑒國際監(jiān)管思路，來科學(xué)界定平臺類別、合理劃分平臺等級。

陳永偉指出，兩份指南有國內(nèi)和國際的雙重意義。從國內(nèi)看，中國經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，在高質(zhì)量發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將是重要的引擎和動力。為了讓數(shù)字經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展，就必須對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要主體——平臺做好規(guī)范。“從這個角度看，兩份指南其實就是要回應(yīng)在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的過程中，如何解決規(guī)范這個難題。”他同時表示，從國際看，目前對平臺經(jīng)濟(jì)的規(guī)范是世界性問題。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模第二大的國家，這兩個文件也為破解平臺治理難題提出中國方案，讓世界聽到中國聲音。

03

如何與其他法律銜接？

《主體責(zé)任指南》提及的主體責(zé)任中，也強(qiáng)調(diào)反壟斷、反不正當(dāng)競爭和個人信息保護(hù)，應(yīng)當(dāng)如何理解兩份指南與其他法律的銜接問題？應(yīng)當(dāng)如何理解其法律效力？

韓偉指出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得全球競爭規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則和消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則競合趨勢愈發(fā)明顯。有別于《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，責(zé)任指南涉及多部現(xiàn)行法律、法規(guī)，具有統(tǒng)合屬性，與歐盟《數(shù)字服務(wù)法》草案有一定共通之處。

韓偉強(qiáng)調(diào)，最終出臺的《主體責(zé)任指南》在落實過程中仍需區(qū)分法律責(zé)任與社會責(zé)任，比如針對超大型平臺的責(zé)任指引，仍可能回歸到反壟斷法框架下的濫用市場支配地位規(guī)則體系之中。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心主任許可指出，從性質(zhì)上來說，指南是一種規(guī)范性文件，不能設(shè)定行政處罰條款，從法律效力上來說，違反指南不會直接引發(fā)行政處罰。但他表示，指南依然是很重要的監(jiān)管信號，如果不按照指南做合規(guī)，企業(yè)可能會被監(jiān)管部門約談或受到其他行政指導(dǎo)的舉措。

在11月1日實施的《個人信息保護(hù)法》第58條規(guī)定“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個人信息處理者”要承擔(dān)更重要的平臺責(zé)任，其中所指的個人信息處理者是否對應(yīng)著此次平臺分類中的哪一類？在許可看來，《分類分級指南》中的分級標(biāo)準(zhǔn)與《個人信息保護(hù)法》中的平臺，不具備直接的對應(yīng)關(guān)系，“從比較法上看，兩者都借鑒了歐盟《數(shù)字市場法》，相互可能有一定的參考意義，但不能直接劃等號”。他指出，對于《個人信息保護(hù)法》中提到的平臺規(guī)模具體標(biāo)準(zhǔn)，未來可能由網(wǎng)信辦牽頭，協(xié)同相關(guān)部門出臺具體的細(xì)則。

許可認(rèn)為，對于讓不同級別的企業(yè)承擔(dān)不同的責(zé)任這一做法，還需要做進(jìn)一步理論分析和實證研究。他指出，按照傳統(tǒng)的市場規(guī)制理論，所有市場主體是平等的，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的行為規(guī)則、履行同樣的義務(wù)，只有具有市場支配地位的企業(yè)，才應(yīng)承擔(dān)反壟斷法下的特殊義務(wù)和責(zé)任。

“現(xiàn)在新建一套針對超大型平臺的規(guī)則，跳出了傳統(tǒng)反壟斷法的框架，在平臺經(jīng)濟(jì)興起的背景下，有著積極意義，但對于它們的特殊性，對分類依據(jù)和承擔(dān)更多責(zé)任的類型與限度還需更一步論證。”許可表示，平臺企業(yè)的新問題需要新的治理思路，如果只是延續(xù)反壟斷法的框架，將反壟斷法下的義務(wù)和責(zé)任直接擴(kuò)展到平臺上，可能并沒有真正回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代帶來的新挑戰(zhàn)。他還指出，實際上近些年的中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)跟之前相比并沒有太大的變化，“唯一發(fā)生變化的是監(jiān)管思路，監(jiān)管層對于風(fēng)險的認(rèn)知和判斷發(fā)生了變化。”

04

對超大型平臺的強(qiáng)監(jiān)管趨勢

近期以來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法動作密集，涵蓋反壟斷、算法、數(shù)據(jù)出境、電子商務(wù)，以及知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。

高艷東對此指出，現(xiàn)階段中國平臺經(jīng)濟(jì)在總體上呈現(xiàn)出壟斷與競爭并存的局面，平臺經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)強(qiáng)，問題復(fù)雜多樣，當(dāng)涉及具體的壟斷行為、不正當(dāng)競爭行為時則需要做具體分析，因此國家需要不斷細(xì)化規(guī)則，力圖指引平臺經(jīng)濟(jì)有序、良好、健康發(fā)展。

他同時指出，不獨中國，各國涉數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法節(jié)奏也在加快，涉及面很廣，大部分立法都從用戶權(quán)益保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、國家安全等角度入手。

薛軍表示，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法主要是應(yīng)對新的問題，在經(jīng)過一個密集的規(guī)范出臺之后，可能會迎來一個相對穩(wěn)定的時期，下一階段的重點將是以這些法律法規(guī)為依托，建立起常規(guī)性的監(jiān)督體系。

當(dāng)平臺經(jīng)濟(jì)對人們生活產(chǎn)生越來越重要的影響，對平臺應(yīng)遵循什么樣的監(jiān)管思路？

韓偉向《財經(jīng)》E法介紹了域外主要司法轄區(qū)的經(jīng)驗，主要體現(xiàn)為競爭和管制兩種不同的思路，其中競爭思路為普遍選擇。

韓偉解釋，競爭思路更側(cè)重讓市場機(jī)制更多地發(fā)揮作用，試圖通過競爭法為核心的市場監(jiān)管規(guī)則的完善與執(zhí)法，確保市場競爭機(jī)制的功能有效發(fā)揮，從而對大型平臺施加足夠的市場約束，進(jìn)而克服市場失靈。

管制思路則認(rèn)為大型平臺導(dǎo)致的問題，即使在競爭法優(yōu)化基礎(chǔ)上能夠推動市場競爭機(jī)制功能有效發(fā)揮，市場失靈仍不能有效解決，需要對特定平臺直接施加規(guī)制措施。

在競爭思路方面，主要是部分國家高度重視反壟斷規(guī)則的完善，比如德國《反對限制競爭法》第10次修訂稿19a條確立“顯著跨市場競爭影響力經(jīng)營者”并附加了特定義務(wù)，法國競爭執(zhí)法部門近年也強(qiáng)調(diào)“結(jié)構(gòu)化數(shù)字平臺”的概念。美國眾議院2021年6月發(fā)布的系列反壟斷新法草案設(shè)立了開放、非歧視等系列義務(wù)，適用對象則限定為滿足具體要求的大型平臺。

管制思路以歐盟《數(shù)字市場法》草案為代表，作為歐盟競爭法的補(bǔ)充，該法案主要針對滿足特定要求的“守門人”設(shè)定特定義務(wù)。

“全球市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢是管制領(lǐng)域越來越少，競爭領(lǐng)域越來越多，因為競爭政策的基礎(chǔ)性地位是一國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的核心體現(xiàn)，但在超大型平臺監(jiān)管的上，近年的確出現(xiàn)了強(qiáng)化管制的趨勢。”韓偉指出。

關(guān)鍵詞： 平臺 經(jīng)濟(jì) 指南 責(zé)任 框架 數(shù)字 反壟斷法 用戶 思路 企業(yè)