征收“富人稅”一直是美國社會的熱議話題，拜登政府不久前公布的年度預算提案再次將該話題推上了輿論焦點。

與去年的預算案類似，拜登政府在今年的預算案中同樣強調了實施“富人稅”的必要性，認為美國需要通過向富人征稅來幫助減少收入差距和財政赤字。

根據該預算案的建議，聯邦政府應向資產超過1億美元的美國家庭征收最低20%的所得稅，也即所謂的“億萬富翁最低所得稅”(Billionaire Minimum Income Tax)。

預算案的公布代表了拜登政府和民主黨推動美國稅收制度改革的一次最新嘗試。

但是，可以預期其落地不會一帆風順，畢竟提案甫一公布，身為超級富豪的特斯拉首席執行官埃隆·馬斯克就在個人社交媒體上抱怨道：“如果美國政府2008年就開始征稅的話，特斯拉和Space X可能已經破產了。”

那么，拜登政府為何頂住多方壓力、調整提案內容，也要執意推進“富人稅”？

“富人稅”能成功落地嗎？將面臨哪些挑戰？

2021年1月11日，在美國首都華盛頓透過隔離圍欄拍攝的國會大廈。新華社記者 劉杰攝

文丨吳其勝 上海社會科學院國際問題研究所副研究員

編輯丨蒲海燕 瞭望智庫

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稅收不公，飽受詬病

拜登政府“富人稅”方案中的核心內容是把美國富人的“未實現資本收益”(unrealized capital gain)納入征稅范圍。根據該方案，如果億萬富翁持有的股票價格上漲，即便他們沒有賣出股票，也要為這些“沒有到手的收益”交稅。

按照美國現行的稅收政策，納稅人要為其一般性工資和薪金收入繳納最高37%的所得稅，而其所持有的股票、債券等資本收益只有在出售或變現的情況下，才會被要求繳納所得稅。其中，持有時間少于一年的短期資本收益在變現時，會被視為一般性收入，繳納最高37%的所得稅；對于持有時間超過一年的長期資本收益，在變現時則僅需繳納20%的資本利得稅。

對比來看，稅收規則對長期資本收益的稅率要比對工資收入的稅率更加友好。這意味著，只要富人愿意，他們可以一直持有股票而不用為股票的增值繳納任何所得稅。即使將來賣出長期持有的股票，他們所需繳納的資本利得稅也遠遠低于一般的工資或薪金所得稅稅率。

美國當前的稅收規則為富人提供的上述優惠待遇，導致富人在大規模積累財富的同時，卻不用繳納相應比例的稅費。此外，因為有足夠財力，美國富人還能享受專業會計師和報稅人的服務，通過復雜的稅收規劃或利用美國稅收制度上的漏洞，來逃避納稅義務或大幅調低納稅稅率。

現實中，美國的稅收規則使得許多億萬富翁的納稅率比普通工薪階層還要低。億萬富翁往往通過向自己支付非常低的薪水來規避資本利得稅，同時在股票和其他資產中積累財富。像馬斯克和貝索斯這樣的美國富人，由于他們的主要財富來源并不是工資收入，而是股票。如果他們不出售股票，那就可以免除部分繳稅義務，這也導致他們都曾在某些年份沒有繳納任何聯邦個人所得稅（個人所得稅中也包括了資本利得稅）。

據統計，1950年，美國400個最富有家庭的平均實際稅率為70%。而在2018年，美國400個最富有家庭的平均實際稅率是23%，不僅遠遠低于1950年所承擔的稅率，還低于該年度美國中低收入家庭24.2%的平均實際稅率。這也表明，此前美國歷屆政府的降稅政策紅利，基本上都進了富人的口袋。

對于這種稅收不公現象，甚至連美國國內的一些超級富豪都看不下去。2011年，股神巴菲特就曾在《紐約時報》上發表了《停止寵愛超級富豪》的文章，呼吁向美國富人多征稅。

巴菲特在文章中指出，他在2010年繳納的個稅和工資稅等總和將近694萬美元。這筆稅款雖然看起來不少，但折算后的稅率只有17.4%。同期，他辦公室員工所繳納的稅率則在33%至41%之間，稅率遠遠高于巴菲特本人。

巴菲特資料圖。

自巴菲特呼吁向富人征稅數年后，這種不合理的現象愈發嚴重。根據白宮管理與預算辦公室和美國總統經濟顧問委員會的估計，在2010年至2018年期間，美國400名億萬富翁家庭平均繳納的聯邦稅僅占他們收入的8.2%，依然低于美國人平均水平。美國財政部在2021年9月份公布的數據顯示，收入排名前1%的納稅人規避了大約1630億美元的稅款，約占未繳稅款總額的28%。

新冠肺炎大流行期間，收入差距的擴大進一步凸顯了美國稅收體制的不公。根據彭博億萬富翁指數的數據，從大流行開始到2021年底，美國前五位億萬富翁的財富增加了近一倍，并且主要來自他們所持有股票價格的上漲。

在不少稅收專家看來，美國現行的稅收規則存在三點較為明顯的缺陷：

第一，將稅收與資本收益是否變現進行掛鉤，會激勵富人長期持有資產而不出售，從而阻礙了資本流向更有效率的地方。

第二，讓不同的收入適用不同的稅率，這也會導致不公。例如，兩個持有股票的人，其中一人持有的股票大幅增值，卻因為沒有出售而不需要繳稅；另一人持有的股票雖然沒有增值但因為獲得了股票分紅，則要為分紅繳納所得稅。

第三，僅僅對變現的資本收益征稅，會顯著縮小稅基，這也意味著在實現相同的財政稅收目標下，政府要么向民眾征收更高的稅率，要么實施更多的稅種，或者同時選擇更高的稅率和更多的稅種，而這些選擇無疑都會增加普通納稅人的經濟負擔。

根據拜登政府最新的提案，美國富人不僅要為他們的一般性收入繳納所得稅，同時還要就其所持有股票、債券等資產的增值部分繳納所得稅，即使這些資產并沒有被出售。“富人稅”將矛頭直接指向了馬斯克、貝索斯和巴菲特等美國巨富，將要求他們支付比以前更多的所得稅。

據測算，按照新的稅收提案，貝索斯的稅單將是他在前五年期間支付的10 倍。巴菲特在2014年至2018年間繳納了2370萬美元的稅款，根據新的要求，他所支付的稅款應該是以往的一千倍。2014年至2018年,馬斯克支付了4.55億美元稅款，按照新要求，他將比以往多支付大約一百倍的稅款。

02

拜登的核心執政議程

鑒于美國稅收不公問題飽受詬病，拜登提出的“富人稅”迎合了國內民眾要求改革稅制的訴求。

事實上，拜登在2020年大選期間就曾把稅收問題作為取得政治優勢的工具。

2020年，美國總統大選首場辯論前，《紐約時報》曝出特朗普多年來降低了自己的應交稅數額，在2016年和2017年僅支付750美元聯邦所得稅。拜登隨即公布稅單，向外界展示了他和妻子吉爾在2019年繳納了超過34.6萬的美元聯邦稅金和其他款項，以此在選戰中攻擊特朗普。

2020年9月29日，在美國弗吉尼亞州阿靈頓拍攝的視頻畫面顯示，特朗普（左）與美國民主黨總統候選人拜登參加2020年美國大選第一場總統候選人辯論。新華社記者 劉杰攝

拜登就任總統后，也多次表示希望提高富人的工資稅和資本利得稅。

白宮表示，拜登總統宣布的“億萬富翁最低所得稅”將讓美國的稅收制度更加公平，并將在未來10年內幫助削減約3600億美元的財政赤字。除了推動稅收公平和削減赤字，拜登推動“富人稅”的主要目的還在于確保大規模社會開支計劃的落地，而該計劃是拜登的一項核心執政議程。

為兌現競選承諾，在2021年上任后不久，拜登政府就公布了一項大規模社會投資計劃——“美國家庭計劃”(American Family Plan)。該計劃旨在通過總額高達1.8萬億美元的投資和稅收減免，幫助美國普通家庭降低在醫療、教育、育兒、住房和能源等方面的經濟壓力。

由于共和黨極力反對增加社會開支，民主黨溫和派也對增加財政赤字感到擔憂，拜登政府很難通過政府借貸的方式來為其大規模社會投資計劃提供資金。在政府財政收入有限的情況下，拜登政府只能通過提高企業稅和個人所得稅的方式來籌集資金。

雖然提高大企業所得稅的方案已經提上議程，但其目的主要是為國內基礎設施建設計劃籌集資金。要為社會開支計劃籌集資金，則需要擴大個人所得稅的稅收來源。鑒于全面提高納稅人所得稅稅率的方案在政治上不可行，征收“富人稅”成了拜登政府為數不多的選擇。

因此，能否順利推進“富人稅”不僅涉及到美國稅收公正問題，還關系到拜登政府的社會開支計劃能否落地，甚至決定了拜登能否在任期內留下影響后世的政治遺產。

為了緩和黨內溫和派的擔憂，拜登曾多次表示，其推動的社會開支計劃不會增加赤字，且將完全由富人繳納的稅款來支付。在2021年4月首次公布的“美國家庭計劃”中，拜登政府就曾列舉了向富人征稅的一系列方案。主要內容包括：

第一，聯邦政府將要求金融組織向稅務機構披露富人賬戶資金流動的信息，增加富人收入的透明度；

第二，增加美國國稅局的預算，幫助該機構提高打擊富人偷稅漏稅的能力；

第三，針對富裕家庭（年收入排名前1%），取消2017年的稅收減免，將針對他們一般性收入（包括工資、薪金和持有時間短于一年的資本收益等）的最高所得稅稅率從37%恢復到以往的39.6%；

第四，與一般性收入一樣，按39.6%的最高邊際稅率對富人的資本利得和股息征稅；

第五，提高對遺產繼承、對沖基金合伙人的附帶權益的稅率，并取消給予特定房地產交易的減稅政策。

2021年5月，拜登在向國會提交2022財年預算請求時，進一步明確要對年收入超過100萬美元家庭的資本收益和股息征收39.6%的最高稅率，而無論這些家庭是否出售所持有的股票和債券。鑒于美國針對投資者的長期資本收益繳納最高20%的稅率，這也意味著富人在出售股票和其他資產時所繳納的資本利得稅將被翻倍。拜登政府當時表示，資本利得稅改革將在未來十年內為聯邦政府增收約3220億美元的稅款。

雖然2022年3月份新提出的“億萬富翁最低所得稅”相比之前的“富人稅”方案做了調整，包括將征稅對象調整為資產超過1億美元的家庭，且僅僅覆蓋約0.01%的美國富豪家庭，但在拜登政府看來已經能夠顯著擴大稅基，并能夠為聯邦政府帶來可觀的稅收。

根據白宮的估算，如果新的“億萬富翁最低所得稅”提案在國會獲得通過，預計在未來10年將會給美國聯邦政府帶來至少3600億美元的額外收入，其中超過一半的新收入將來自資產超過10億美元的美國家庭。

03

仍將面臨哪些挑戰？

雖然向富人征稅獲得了民主黨進步派和美國中下階層的廣泛歡迎，但在美國國內社會極化非常嚴重的背景下，改革稅收規則尤其是增加稅收的努力必將面臨極大的政治阻力。

拜登政府和民主黨進步派此前提出的“富人稅”方案之所以難產，不僅是因為面臨共和黨的抵制，還因為難以彌合民主黨內部的分歧。

2021年10月，拜登政府和國會民主黨領袖曾公布了正式的“富人稅”法案文本。文本顯示，資產超過10億美元或連續三年收入超過1億美元的納稅人，要對“未實現資本收益”繳納23.8%的長期資本利得稅。由于民主黨溫和派的反對，該法案在公布后不久即夭折。

在以參議員約瑟夫·曼欽(Joseph Manchin)為代表的溫和派民主黨議員看來，富人已經為美國做出了重要貢獻，包括創造了眾多就業機會，在慈善領域投入了大量資金，如果再通過“富人稅”向富裕家庭索要額外稅收，明顯不公。

此外，他們還認為“富人稅”會擴大窮人與富人的政治分裂，因此新的稅收方案應該覆蓋更多的人群，而不應僅僅針對富裕家庭。而且，民主黨內部也對“富人稅”的具體操作持懷疑態度，包括如何評估富人的資產和收入等。

作為拜登政府推動“富人稅”的最新嘗試，近期公布的《2022財年預算案》在操作層面上對去年的“富人稅”方案做了如下幾方面的調整：

第一，設置了一個比較長的過渡期。

對于富裕家庭之前未出售的資本增值收益，新的提案允許將補交稅款分攤到9年進行支付。由于納稅人持有股票的市值變動較大，針對未來每年的增值部分，該提案還允許納稅人用五年的時間繳納稅款，從而平滑投資收入的年度變化。

第二，對流動資產和非流動資產納稅人做了區分。

針對有些創新企業的創始人可能為了繳納資本利得稅而被迫提前出售資產，進而導致他們喪失對企業的控制權，新的提案允許資產流動性差的納稅人（即流動資產占納稅人總資產的比例小于20%）選擇延期支付稅款。

第三，為了避免富人通過將流動資產轉變為非流動資產的方式進行避稅，新的提案要求那些非流動資產納稅人在將來出售其資產時，必須補繳相應的延期費，抵消此前延遲納稅帶來的延期支付好處。

拜登政府認為，新的方案解決了“富人稅”在操作上可能面臨的諸多問題，是至今最可行的方案。雖然相較以往在細節上有了不少改進，但新方案能否轉變為法律，仍將面臨不少挑戰：

在操作層面，拜登政府的新方案并沒有涉及到稅款補償的問題。

例如，納稅人持有的股票在特定年份大幅上漲，并根據新的稅收規則繳納相應的資本利得稅。但由于股市波動較大，如果納稅人持有的股票市值在隨后幾年大跌，則聯邦政府需要面臨是否要將此前收繳的稅款退給富人的問題。而在該問題上，民主黨內部尚未達成共識。

在政治層面，新的稅收改革方案將面臨來自富人和共和黨的極力抵制。

“富人稅”顯然動了美國富人的奶酪，已經有不少富人在公開或私下反對國會通過新的稅收方案。

在共和黨看來，雖然拜登政府的稅收方案目前只針對少數富人，但未來這種稅收很可能會覆蓋到更多的人群。例如，1913年的稅收法案當時只針對收入超過50萬美元的納稅人，且最高所得稅稅率僅為7%。但此后隨著稅收體制的不斷改革，繳納個人所得稅的人群被逐漸擴大，稅率也被提高。

不少共和黨議員表示，美國富人已經為變現的資本收益繳納了23.8%的稅率（包括3.8%的醫療保險稅），并為一般性收入支付了37%的所得稅，因此新的稅收改革完全沒有必要。共和黨還認為在當前通脹高企和經濟衰退風險加劇的背景下，向富人征稅將進一步損害美國經濟。

即使拜登政府能夠克服黨內分歧，并利用民主黨在國會的微弱優勢，最終通過稅改方案，但“富人稅”對“未實現資本收益”征稅的做法在實施過程中依舊會面臨法律上的挑戰。

美國憲法賦予國會征稅的廣泛權力，但規定“直接稅”（該術語并沒有明確定義）應該在各州之間分配，以便每個州的居民支付與該州人口份額相等的份額。美國憲法第16修正案授予了國會征收所得稅的權力，并澄清了所得稅不必在各州之間分攤。

拜登政府及“富人稅”的支持者主張“未實現資本收益”屬于收入(income)而非財富(wealth)，認為富裕家庭所繳納的資本利得稅是他們為將來“實現”收益時所應繳稅款的預先支付。但在反對者看來，“未實現資本收益”僅僅是一種股票期權，不屬于收入，拜登政府的“富人稅”方案是一種財富稅，因此明顯違憲。

可以預見，利益受到觸動的美國富人將會以此為由，向將來可能實施的“富人稅”提起訴訟。并且相比普通工薪階層，美國富人階層擁有更多的資源來向聯邦政府發起法律挑戰。

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